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《工傷保險條例》的實施，對保障工傷及受到職業病傷害的職工的合法權益具有重要的意義。勞動者在發生工傷或患職業病后能獲得及時的醫療救治和經濟補償，是社會文明進步的體現。但是，我國的工傷保險制度還存在很多的問題，尤其是《工傷保險條例》中第17 條即工傷認定程序中有關工傷認定申請主體、工傷認定申請時效及工傷認定地城管轄的規定中存在一些瑕疵，使得一部分勞動者在遺受工傷后，無法及時、便捷的獲 得補償，甚至無法主張自己的權益。這影響了我國工傷保險制度的法律實效，存在改進的必要，本文將就此存在的法律問題展開論述，并提出自己的立法建議，以引起社會的關注和立法者的注意，并對我國的工傷保險立法時也有所稗益。
一、工傷保險制度的類型概述工傷保險也稱職業傷害保險，是指勞動者在生產勞動和其它工作過程中遭受意外傷害或因長期接觸有毒有害因素引起的職業病傷害后，由國家或社會上給予負傷、致殘和死亡者生前供養親屬提供必要的物質保障制度。這一制度是在否定民法一般原則適用于工傷事故的處理，以保險賠償代替合同違約賠償和侵權賠償的過程中發展來的。工傷保險是在世界范圍內實施最廣、立法最早的社會保險制度之一。
在德國宰相傅斯麥主持下，制定了疾病、工傷和養老三項社會保險，從而建立了世界上第一個社會保險制度。之后，歐洲各國紛紛效仿，英國于1884 年頒布《雇主責任法》法國于1898 年實行工傷保險，由此至今遍及全球。但是，由于經濟、政治、哲學思想及文化傳統等方面的差異，各國的工傷保險制度也是千差萬別，大體上可歸納為兩大類雇主 責任制類型和社會保險類型。
雇主責任制有兩種情況，一是受傷的工人或遺屬直接向雇主要求索賠，雇主根據法律規定向他們直接支付賠償費用。如果工傷還涉及其他方面，出現爭議，法院或國家有關機構將出面解決； 二是雇主為其雇員的工傷風險實行保險。
這些雇主只能通過向私人保險公司投保而得到保險。這類保險公司征收傷害保險費，通常是根據各企業或各產業部門的工傷事故發生的情況或根據工作風險程度而定，保險費可能差別很大。
社會保險型工傷保險制度的最大特點在于工傷保險機制的建立，即國家通過立法，導人保險機制，充分利用保險制度的互助性的特點，建立工傷保險基金，確保用 于工傷職工的救治及補償的資金來源的持久、穩定； 進而建立工傷工人的救治及補償費，以特定機關的工傷認定結果為依據，直接從工傷保險基金中支付的救濟機制，以代替通過訴訟等方式從雇主處獲得賠償的救濟機 制，實現雇主責任向社會責任的轉變，這樣使得工人無需以法律訴訟來得到工傷保險待遇，免去了繁瑣的訴訟過程和昂貴的訴訟費用，解決了由于企業經濟困難而影 響工傷職工工傷待遇的問題，從而更有效的保護工傷職工的合法權益。同時。 企業雇主不再被控訴，將其從繁瑣的民事訴訟程序中解脫出來，從而保證了生產經營的正常運行。實行這種類型的國家約占實行工傷保險制度國家的2/ 3 ，其中也包括我國。工傷保險基金可以是一般社會保險基金的組成部分，也可以是單獨的。在這些國家，凡參加工傷保險的雇主，都必須向社會保險機構交納工傷保 險基金，由社會保險機構支付傷殘補助金。實行社會保險治療都是免費的，受保人原則上不交納費用。
二、國家立法的合理性在社會保險型工傷 保險制度中的地位建立工傷保險制度的目的在于緩解雇員與雇主間的矛盾，規范、調整勞動關系。而規范勞動關系，基本上有兩個途徑，可資采取。
第一個途徑是勞動者團結，組織工會，與雇主從事集體談判，訂立團體協議，確定彼此間之權利義務關系。
第二個途徑是通過立法，規定雇主義務，保障勞動者 權益。雖說二者都與法律有著密切關系，但是，與前者相比后者屬于典型的理性構建，國家立法在其中居于主導地位，勞動關系的理順、權利人合法權益的保障很大 程度上依賴于相關法律的建立與完善。社會保險型工傷保險制度采用的是后一種途徑，因此，工傷保險立法是該制度建立及正常運行的根本保證，該制度的各組成部 分及相互關系必然要在工傷保險 立法上予以體現，而工傷保險立法自身合理性的重要也就不言而喻了。另外，就社會保險型工傷保險制度而言，如上所述，其獨特性還在于，它創造了一套全新的救 濟機制，即以工傷職工憑借特定機關的工傷認定直接從工傷保險基金中獲得補償的救濟機制，工傷認定成為工傷職工獲得賠償的唯一必經程序，它的正常運行不僅影 響到工傷保險制度的正常運轉，也關系到受傷職工合法權益的實現，因此，有關工傷認定程序的相關規定是工傷保險立法中不可或缺的部分，其合理性直接決定著整 個工傷保險立法的合理與否。我國工傷保險制度屬于社會保險類型，當然具備以上特征，因此，《工傷保險條例》中包括第17 條在內的有關工傷認定程序的相關規定的合理性，也就顯得相當重要了。
三、《工傷保險條例》第17 條存在的瑕疵一） 有關工傷認定申請主體資格的規定存在瑕疵《工傷保險條例》第17 條第一、二款規定職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30 日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請；用人單位未按規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診 斷、鑒定為職業病之日起1 年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。由此可見，工傷認定申請主體被嚴格的限定在工傷職工及其直系親屬、工傷職工所 在單位、工會組織范圍內。法律如此規定，是基于一種理論預設，即（1） 主體要件上，至少有一個存在且具備資格要件，有能力行使該權利。但是，應然的理論預設還要放到實然的法律環境中去檢驗和反思。首先從用人單位方面看，如果 用人單位并未參加工傷保險，這就意味著一旦發生工傷事故，用人單位將成為賠償主體，為了逃避責任，用人單位一般不會主動申請工傷認定，而對此又沒有相應的 懲罰措施，所以，作為法定的具有工傷認定申請主體資格的用人單位，在這種情況下是缺失的。再來看工會組織。
作為一個組織，工會的建立必須具備一定的條件，而用人單位的情況千差萬別，所以，要期望所有的單位都建立工會組織，在實務中畢竟是不現實的，也就是說，作為工傷認定申請主體的工會組 織也是有可能不存在的。最后，從工傷職工及其直系親屬方面看，要期望所有的工傷職工在死亡或喪失行為能力時必然存在有資格且有能力的適格直系親屬，是不現 實的，工傷職工及其直系親屬必然能行使申請權的命題也就不是必然成立的。通過以上分析，我們發現，工傷職工及其直系親屬、工傷職工所在單位、工會組織并非 是全部存在且具備行使申請權能力的，這樣，就不能排除三者同時缺失。 而申請權無人行使，工傷職工無法獲得補償的可能性。因此，該規定的大前提是不成立的，從形式上也就不具有邏輯上的合理性。從運用該規定處理社會實踐的結果 來看，在當前的中國，由于大部分的用人單位還沒有參加工傷保險，同時工會組織在大多的非國有性質的用人單位中也沒有建立，大量因工死亡或喪失行為能力且無 直系親屬或直系親屬無行為能力的職工將面臨無法申請工傷認定的進而無法獲得補償的不利局面，因此，該規定并不能起到合理調整社會關系的作用。
二）有關申請時效的規定不合理《工傷保險條例》第17 條第二款規定用人單位未按規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起一年內，可以直接 向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。 即無論什磨原因，工傷職工或者其直系親屬、工會組織如果在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起一年內不提起工傷認定，將失去申請權。由于工傷 認定是認定工傷的必經程序，如果不能被認定為工傷，則工傷職工的工傷待遇就無法得到解決。這就意味著該規定實質上已剝奪了由于客觀原因在申請時效內根本無 法申請工傷認定的工傷職工獲得救助的權利。對于工傷職工及直系親屬和工會組織可能出現的怠于行使權利情況予以限制，從而消除因時間過長取證困難而給工傷認 定帶來的不便，保證工傷認定程序的正常運行，當然是十分必要的。
但是，當對于權利行使不當的矯正決不能演化為對權利的剝奪時，這種規定 顯然就不合理了。當然該問題還有更深層的原因。如前所述，《工傷保險條例》建立了工傷職工通過向行政機關申請工傷認定的方式獲得權利保障的救濟機制，減少 了用人單位與工傷職工間的糾紛，從而很好地解決了工傷職工利用訴訟方式獲得救濟的效率低、成本高的問題。但是，同時也帶來了些新問題，其中就包括如何消除 工傷職工及直系親屬和工會組織怠于行使權利的可能性，從而保證工傷認定程序的正常運行的問題。從本質上講，《工傷保險條例》賦予工傷職工等向行政機關申請 工傷認定的權力屬行政相對人的申請權，而行政法中 又沒有訴訟時效及除斥期間的相關規定，所以，要解決上述問題就只好借鑒民法中的相關規定，但是，由于我國現行立法及司法實踐在訴訟時效的法律效力問題上主 要采用訴權消滅說， 依此說，消滅實效的完成，并不使權利人不及時行使的權利消滅，而只使附著于權利之上的訴權消滅，因此，不可能利用訴訟時效的相關規定來解決該間題。至于除 斥期間，對它的借用必然帶來剝奪由于客觀原因在申請時效內根本無法申請工傷認定的工傷職工獲得救助權利的問題。這的確使立法者處于兩難境地，但是，這絕不 可能成為人們容忍立法缺陷的理由，事實上，該規定已引發人們對于《工傷保險條例》公正性、合理性的懷疑，動搖了它的公信力。
三） 有關工傷認定地域管轄的規定存在不合理之處《工傷保險條例》第17 條第一、二、三款規定：職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起 30 日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。用人單位未按前款規定提出工 傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起一年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行 政部門提出工傷認定申請。按照本條第一款規定應當由省級勞動保障行政部門進行工傷認定的事項，根據屬地原則由用人單位所在地的設區的市級勞動保障行政部門 辦理。可見，工傷認定地域管轄的確定只能以用人單位所在地管轄為原則，換句話說，無論工傷的發生地在何處，工傷職工的住所地是否為用人單位所在地，工傷認 定申請主體是哪一方，有工傷認定管轄權的只有用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門。
如此規定，顯然，不利于工傷職工合法權益的實 現。 在市場經濟環境下，勞動力及資本均處在高速的流動狀態，因此，用人單位所在地、雇員住所及工傷發生地常常是分處各地，規定工傷職工或者其直系親屬只能向用 人單位所在地統籌勞動保障行政部門提出工傷認定申請，就意味著工傷職工或者其直系親屬必須在其工作或生活所在地之外的第三地申請工傷認定，這勢必給工傷職 工或者其直系親屬申請工傷認定造成眾多不便，進而影響工傷職工合法權益的順利實現四。 完善《工傷保險條例》17 條的建議一） 對工傷職工的直系親屬做擴張解釋，進一步擴大工傷認定申請主體的范圍工傷職工的直系親屬包括直系血親和直系姻親。 直系血親是指有直接血緣聯系的親屬，是指己身所出或從己身所出的上下各代親屬，包括父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母、外曾祖父母等長輩和子女、孫子女、 外孫子女等晚輩。這里的父母包括生父母、養父母和有撫養關系的繼父母，子女包括婚生子女、非婚生子女、養子女和有撫養關系的繼子女。直系姻親是指與自己直 系親屬有婚姻關系的親屬，包括直系血親的配偶和配偶的直系血親，如公婆、岳父母、兒媳、女婿等。 也就是說，工傷職工的配偶和兄弟姐妹均被排除在工傷認定申請主體之外，這顯然不利于工傷職工維護其合法權益，因此，應該對工傷職工的直系親屬做擴張解釋， 將工傷職工的配偶和兄弟姐妹也納人工傷認定申請主體的范圍。
二） 明確規定如果工傷職工或者其直系親屬不能申請工傷認定，可以委托其他人或由監護人申請工傷認定申請工傷認定是《工傷保險條例》斌予工傷職工或者其直系親屬 的一項法定權利，除非職工放棄這一權利，任何人無權剝奪。從這一原則出發，無論工傷職工或者其直系親屬是否有能力申請工傷認定，都有權按照民法的有關規定 委托代理人或監護人代其行使這項權利。 因此，有必要對此予以明確規定，這不僅切實的保障了工傷職工或者其直系親屬的申請權，而且也將有助于很好地解決特殊情況下由于法定工傷認定申請主體均無法 行使申請權致使工傷職工無法獲得補償的問題。
三） 將工傷職工及直系親屬申請工傷認定的申請時效的期間規定為可變期間，即申請時效的期間可以因不可抗力或者有其他正當理由而終止。
如前所述，對權利的限制決不能演化為對權利的剝奪，督促工傷職工及直系親屬及時行使權利，消除工傷職工及直系親屬怠于行使權利給工傷認定程序的順利進行 帶來的影響，決不能成為剝奪由于客觀原因未能及時行使權利的權利人的申請權的借口。而要想在限制申請權濫用和維護工傷職工合法權益間找到平衡點，辦法可以 是：將申請時效的期間界定為可變期間，即申請時效的期間可以因不可抗力或者有其他正當理由而終止。當然如此規定與我國現行立法及司法實踐界通行的訴權消滅 說有一定的沖突，但是，就法律而言，其合理性絕不僅僅在于自身的合邏輯性，更取決于他對社會需要的滿足。因此，應當將申請時效的期間規定為可變期間。
四）補充用人單位注冊地或用人單位工傷保險統籌地勞動部門，在事故發生地與用人單位注冊地或用人單位工傷保險統籌地不一致時，必須委托事故發生地勞動部門進行工傷認定的條款。
在工傷認定地域管轄的問題上，《工傷保險條例》17 條之所以要采取嚴格的用人單位所在地管轄原則，主要是因為，在我國還沒有建立統一的工傷保險統籌，各地實行工傷保險的統籌項目、工傷認定的范圍和標準也不 盡相同。因此，要從根本上解決這一問題還有待于工傷保險統籌在全國范圍內的統一，有待于工傷認定范圍和標準在全國范圍內的統一。但是，即使是在工傷保險統 籌在全國范圍內不統一的情況下，工傷認定的管轄權也沒有理由受到地域的嚴格限制，否則，將有害于社會的公平、正義。如前文所述，在事故發生地與用人單位注 冊地或用人單位工傷保險統籌地不一致的情況下，在工傷認定地域管轄的問題上，顯然不應該適用單位所在地管轄原則，所以，在立法上應將這種情況作為例外做出 補充規定。另外，要解決在事故發生地與用人單位注冊地或用人單位工傷保險統籌地不一致的情況下，因采取嚴格的用人單位所在地管轄原則所帶來的問題，在立法 上，又只能由強行性規則來完成。因此，在《工傷保險條例》17 條中必須補充用人單位注冊地或用人單位工傷保險統籌地勞動部門，在事故發生地與用人單位注冊地或用人單位工傷保險統籌地不一致時，必須委托事故發生地勞動 保障部門進行工傷認定的條款。
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